Sytuacja migracyjna w Portugalii

Sytuacja migracyjna w Portugalii

Sytuacja migracyjna w Portugalii

Portugalia od 1 stycznia 1986 r. jest jednym z 28 państw Unii Europejskiej. Jej stolicą jest
Lizbona. Portugalia leży W zachodniej części Europy Południowej, na Półwyspie Iberyjskim.
Jest to najdalej wysunięte na zachód państwo Europy. Od północy i wschodu graniczy z Hiszpanią,
a od zachodu i południa Portugalię oblewają wody Oceanu Atlantyckiego. Dodatkowo w skład
Portugalii wchodzi szereg wysp położonych na Oceanie Atlantyckim, w tym Archipelag Azorski
i Madera.

Powszechny spis ludności przeprowadzony w 2001 r. wykazał, że populacja Portugalii
wynosiła wówczas pond 10 mln mieszkańców (z czego 51,7% stanowiły kobiety). Za sprawą
imigrantów Portugalia miała dodatni przyrost naturalny. Według danych statystycznych
za rok 2008, blisko 500 tys. mieszkańców stanowili cudzoziemcy o uregulowanym statusie
prawnym. Najwięcej imigrantów pochodzi z Brazylii, kolejne miejsca zajmują obywatele Ukrainy,
Republiki Zielonego Przylądka, Rumunii, Angoli oraz Gwinei-Bissau.

Jeszcze w latach 70. ubiegłego wieku Portugalia była państwem wyłącznie emigracyjnym.
Portugalczycy osiedlali się przede wszystkim w krajach Ameryki Łacińskiej, wyjeżdżali również
na zachód Europy (Francja), do Afryki (Angola, Mozambik), Stanów Zjednoczonych, Australii
i Oceanii. Jednak trend ten zaczął się zmieniać w połowie lat 80., kiedy to Portugalia przystąpiła
do Unii Europejskiej. Wówczas do kraju zaczęli napływać obywatele m.in. takich państw jak
Republiki Zielonego Przylądka, Gwinea—Bissau, Brazylii, Ukrainy. W ciągu kilku ostatnich lat
wzrosła także liczba osiedlających się w tym kraju obywateli Rumuni-i. Jeszcze wcześniej, bo
w 1975 roku, po uzyskaniu niepodległości przez byłe portugalskie kolonie (Angola, Mozambik,
Republika Zielonego Przylądka, Gwinea—Bissau), do kraju przyjechało pół miliona repatriantów
z tych ziem, tak zwanych retornados. Jednocześnie do Portugalii przyjechała grupa osób —wcześniej
na stałe mieszkających za granicą — odpowiadająca liczebnością 5% ówczesnego społeczeństwa
portugalskiego.

Portugalczycy, których aż dwa miliony mieszka poza terytorium kraju, uważają, że imigranci
stanowią istotny element ich społeczeństwa. Przychylne traktowanie imigrantów i konstruowanie
polityki migracyjnej w taki sposób by ułatwiać uzyskanie legalnego pobytu cudzoziemcom
decydującym się na zamieszkanie w Portugalii, to priorytet polityki państwa.

Portugalczycy są przekonani, że w tym przypadku ma zastosowanie zasada wzajemności — dzięki
takiej postawie sami jako emigranci będą mogli liczyć na życzliwe traktowanie. Tworząc politykę
migracyjną Portugalczycy kierowali się własnym doświadczeniem nabytym poza granicami
swojego kraju. Przyznać trzeba, że jest to niezwykle dojrzałe i odważne podejście do problemu.
Warta naśladowania jest również prezentowana przez Portugalczyków umiejętność prowadzenie
dialogu z imigrantami. Zapewne wynika to z taktu, że wielokulturowość nie rodzi w nich obaw,
wręcz przeciwnie jest postrzegana jako wartość dodana.
Imigranci stanowią 5% społeczeństwa portugalskiego, zdecydowana większość
wszystkich cudzoziemców przebywających w Portugalii to migranci ekonomiczni, przyjeżdżający w celu podjęcia pracy. Kraj ten ma najniższą w całej Unii Europejskiej liczbę
wniosków o przyznanie statusu uchodźcy, zaledwie około 300 rocznie. Polityka portugalskiego rządu w obszarze zatrudniania cudzoziemców dąży do stopniowego zapewniania obywatelom państw trzecich całkowicie równych szans, także jeśli chodzi o pracowników z wyższym
wykształceniem i ich dostępu do stanowisk zgodnych z kwalifikacjami.

Pod koniec lat 90. rozpoczął się intensywny napływ migrantów z Europy Wschodniej
i wówczas powstała idea stworzenia centrum dla cudzoziemców. Wynikało to z taktu, że Portugalia nie była przygotowana w tamtym czasie na zjawisko o tak ogromnym natężeniu.
Administracja publiczna nie potrafiła się porozumieć z coraz większą społecznością imigrancką, przyczyną tego była głównie bariera językowa. Pojawił się wówczas pomysł stworzenia One-Stop-Shop, działającego podobnie jak Citizen Shop - centrum obsługi administracyjnej dla obywateli Portugalii, które istniało już wcześniej.
Citizen Shop to miejsce gdzie można załatwić wszelkie sprawy administracyjne, zapłacić rachunki, złożyć rozliczenia podatkowe. W roku 2004 powstało analogiczne centrum obsługi cudzoziemców.
Jego oficjalna nazwa to CNAI - National Immigrant Support Centre, na arenie międzynarodowej rozwiązanie to jest znane jako One-Stop-Shop.

Głównym celem pobytu w Lizbonie było zapoznanie się z działalnością One-Stop-Shop,
gdzie cudzoziemcy mogą aplikować o zezwolenie na zamieszkanie i dokonywać wszelkich
formalności związanych z legalizacją pobytu na terytorium Portugalii. Bardzo inspirującym
było doświadczenie związane z poznaniem warunków w jakich obsługiwani są klienci. Podczas
oprowadzenia po budynku rozmawiano o organizacji pracy One-Stop-Shop i wewnętrznym
obiegu informacji. Szczególne zainteresowanie uczestników delegacji wzbudziły kwestie
związane ze współpracą pomiędzy mediatorami kulturowymi i pracownikami organów administracji publicznej oraz te związane z procesem rekrutacji pracowników. Dyskutowano również
o problemach dotyczących obsługi klienta Wielokulturowego i sposobach radzenia sobie z nimi.

W trakcie wizyty studyjnej pracownicy WSC MlUW odwiedzili także Servico de Estrangeiros e Fronteiras podczas spotkania omówiono zagadnienia związane z polityką migracyjną
Portugalii, rozwojem służb migracyjnych oraz obowiązującymi rozwiązaniami prawnymi.
Wysłuchano prezentacji na temat kontroli granicznej i weryfikacji tożsamości osób przekraczających granicę. W rozmowach z dyrektorami poszczególnych departamentów SEF poruszono m.in.
kwestie związane ze specyficznymi uwarunkowaniami migracyjnymi w Portugalii i w Polsce,
a także problemami związanymi z doraźną migracją osób posiadających centrum życiowe
winnych krajach UE.

Warto wspomnieć, że wizyta studyjna w Lizbonie zorganizowana została we współpracy
z Fundacją Inna Przestrzeń, Stowarzyszeniem Homo Faber, Stowarzyszeniem Interkulturalni pl
oraz Urzędem Miasta Krakowa i Urzędem Miasta Lublina, których przedstawiciele uczestniczy-
li w zorganizowanych w Lizbonie spotkaniach. Odbyły się również wspólne warsztaty podczas,
których podjęto próbę opracowania narzędzi pomocnych imigrantom w integracji, jak również
takich, które pozwoliłyby na zmianę w sposobie postrzegania cudzoziemców przez społeczeństwo
polskie. Było to cenne i inspirujące doświadczenie, które mamy nadzieję będzie jedynie wstępem
do dalszej współpracy.

Struktura organizacyjna służ migracyjnych, procedury legalizacji cudzoziemców,
rozwiązania prawne zastosowane w Portugalii

Portugalski imigracyjny system prawny opiera się na art. 15 Konstytucji, który stanowi, że
cudzoziemcy przebywający lub zamieszkujący w Portugalii korzystają z praw i podlegają tym
samym obowiązkom, co obywatele Portugalii (za wyjątkiem praw i obowiązków dotyczących
wyłącznie obywateli).
Kwestie związane z pobytem cudzoziemców na terytorium Portugalii reguluje ustawa
migracyjna nr 23/2007 z 4 czerwca 2007 r., znowelizowana przez parlament w dniu 9 października
2012 r.
Nowe ustawodawstwo przewidywało przeniesienie do prawa krajowego dyrektyw dotyczących:
powrotu, niebieskiej karty, sankcji nakładanych na pracodawców oraz uproszczonych zezwoleń.
Ustawa migracyjna została uzupełniona o dekret regulujący nr 84/2007 z dnia 5 listopada 2007 r.,
który określa szczegółowo kwestie poruszone w ustawie, m.in.:
- sprawy pobytu na terytorium kraju, tj. rodzaje uzyskiwanych zezwoleń na zamieszkanie,
warunki uzyskania statusu rezydenta oraz przepisy dotyczące cofania tychże zezwoleń,
- warunki i procedurę dobrowolnego wyjazdu i wydalenia z terytorium kraju w formie,

- wydalenia administracyjnego (obywateli państw trzecich przebywających
w kraju nielegalnie),

- wydalenia sądowego (niezależny środek prawny stosowany w wyrokach
orzekanych wobec przestępców) za przestępstwa imigracyjne takie jak:
przemyt, handel ludźmi, fikcyjne małżeństwa oraz wykroczenia imigracyjne
takie jak nielegalny pobyt,

- stosowanie rozwiązań prawnych dotyczących swobody przemieszczania i pobytu
obywateli państw UE i ich rodzin,

- rozpatrywanie wniosków uchodźczych na szczeblu administracyjnym i stwierdzanie
dopuszczalności wniosku.

W myśl ustawy imigranci mogą ubiegać się o zezwolenie na pobyt z tytułu: pracy, prowadzenia działalności gospodarczej, prowadzenia badań naukowych, wykonywania pracy wymagającej wysokich kwalifikacji, podjęcia studiów wyższych lub nieodpłatnych staży zawodowych
i wolontariatu oraz w celu połączenia z rodziną. Pozwolenie może być również udzielone ofiarom
handlu ludźmi lub będących przedmiotem czynności mających na celu ułatwienie nielegalnej
imigracji.

Zezwolenia na pobyt udziela się na okres jednego roku z możliwością przedłużenia na okres
2 lat, natomiast zezwolenia na pobyt stały udzielane są na czas nieoznaczony, jednakże dokument
wydany na podstawie tego zezwolenia należy wymienić po upływie 5 lat lub w przypadku każdej
zmiany danych w nim zamieszczonych.

Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach legalizacji pobytu
cudzoziemców w Portugalii jest Urząd ds. Cudzoziemców i Granic (Servico de Estrangeiros
e Fronteiras, w skrócie — SEF). Jest to organ administracji rządowej podlegający Ministerstwu
Spraw Wewnętrznych. Pod obecną nazwą funkcjonuje od roku 1986. W 2000 roku przeszedł
gruntowną restrukturyzację mającą na celu sprostanie nowym wyzwaniom związanymi m.in.
z wejściem Portugalii do strefy Schengen i sprawniejsze zarządzanie zasobami ludzkimi.

Misją urzędu jest realizowanie portugalskiej polityki imigracyjnej i azylowej W zgodzie
z przepisami Konstytucji i prawa, jak również z wytycznymi rządu.

Do jego podstawowych zadań w ramach polityki bezpieczeństwa wewnętrznego należy
kontrola przepływu osób na granicach, kontrola legalności pobytu, prowadzonej przez cudzoziemców działalności w Portugalii oraz prowadzenie postępowań administracyjnych związanych
z kwestiami legalizacji pobytu, jak również współpraca z organami ścigania.

Na czele SEF stoi Dyrektor Państwowy oraz jego dwaj zastępcy. Urząd składa się 2 Rady
Administracyjnej, trzech dyrekcji centralnych oraz siedmiu dyrekcji terenowych.

Organem administracji publicznej odpowiedzialnym za wszelkie sprawy imigrantów jest
ACIDI czyli Wysoka Komisja ds. Imigracji i Dialogu Międzykulturowego powołana na mocy dekretu
167/2007 z 3 maja 2007 r. W latach 1996-2007 istniała pod nazwą Komisja ds. Imigracji
i Mniejszości Etnicznych. W roku 2002 zmieniona została w organ władzy publicznej. ACIDI
jest to autonomiczna instytucja administracyjna, nad którą nadzór sprawuje Prezes Rady
Ministrów lub inny członek rządu. Celem ACIDI jest tworzenie koncepcji integracji cudzoziemców i mniejszości etnicznych, poprzez m.in. walkę z wykluczeniem społecznym, współpracę ze
stowarzyszeniami imigrantów i organizacjami pozarządowymi. Do zadań instytucji należy także
promocja dialogu międzykulturowego, etnicznego i wyznaniowego.

W ramach prowadzenia działalności przez ACIDI utworzono Państwowe Centrum Obsługi Administracyjnej
i Integracji Cudzoziemców (CNAI) znane, jak One-Stop-Shop. Jest to kompleksowe centrum obsługi imigrantów zamieszkujących w Portugalii z szeroką ofertą usług znajdujących się pod jednym dachem, gdzie cudzoziemcy mogą uzyskać informacje W różnych Językach m.in. portugalskim, kreolskim, rumuńskim, angielskim.

Obecnie w Portugalii funkcjonują 3 centra One-Stop-Shop: w Lizbonie, Porto i Faro. Usługi obejmują dostarczanie informacji i bezpośredniej Pomocy w Sprawach legalizacji pobytu i wydawania wiz, sprawach związanych z łączeniem rodzin, edukacją, dostępem do służby zdrowia, bezpieczeństwem, opieką społeczną, uznawaniem umiejętności edukacyjnych, a także zapewnienie pomocy prawnej
i wsparcia dla stowarzyszeń imigrantów.

Dla przykładu, biuro CNAI w Lizbonie, kierując się ideą współpracy z innymi partnerami
W celu rozwijania dobrych praktyk integracyjnych, zaangażowało sześć agencji rządowych m.in.:

Inspekcję Pracy oraz Regionalną Dyrekcję Edukacji, w celu wyjścia naprzeciw potrzebom
imigrantów, ponadto utworzyło biura wsparcia do spraw łączenia rodzin, porad prawnych
i zatrudnienia.

Bardzo ważną rolę w CNAI odgrywają mediatorzy kulturowi czyli pracownicy pochodzący
z różnych społeczności imigranckich. Zatrudnienie mediatorów ma na celu zmniejszenie
dystansu i nieufności wobec usług rządowych oferowanych cudzoziemcom.

Ich głównymi zadaniami są tłumaczenia i mediacje. Ponadto mediatorzy odgrywają
kluczową rolę w ułatwianiu kontaktów pomiędzy imigrantami i instytucjami rządowymi,
współpracując w tym zakresie zarówno z SEF jak i ACIDI.

Rzeczpospolita Polska a Portugalia — porównanie regulacji prawnych
dotyczących legalizacji cudzoziemców i wybranych zagadnień polityki migracyjnej.

Przedstawiliśmy pokrótce jak wygląda historia migracyjna Portugalii, na jakich fundamentach opiera się jej polityka migracyjna, jak skonstruowane są procedury legalizacyjne.
W poniższym rozdziale naszym celem będzie porównanie portugalskich rozwiązań z tymi
praktykowanymi w Polsce.

W Polsce legalizacja pobytu cudzoziemców leży w kompetencji administracji rządowej,
zarówno na szczeblu centralnym, gdzie szczególną rolę odgrywa Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jak i terenowej gdzie najwięcej zadań skupia wojewoda. Natomiast w Portugalii
organem odpowiedzialnym za wszelkie sprawy migrantów jest opisywana już wcześniej Komisja
do Spraw Imigracji i Dialogu Międzykulturowego — ACIDI.

Jest to autonomiczna instytucja administracyjna, której organem zwierzchnim jest
premier i Rada Ministrów. W ramach ACIDI prowadzone jest centrum obsługi imigracyjnej One—
Stop—Shop.

Dzięki współpracy z kilkoma instytucjami, strategicznymi ze względu na obsługę klienta
Wielokulturowego, w One-Stop-Shop zlokalizowane są biura zajmujące się m.in:

- wsparciem prawnym dla imigrantów,

- łączeniem rodzin,

- wsparciem zatrudnienia,

- dostępem imigrantów do usług świadczonych przez służbę zdrowia,

- wsparciem mieszkaniowym dla imigrantów,

- podnoszeniem kwalifikacji zawodowych imigrantów,

- tłumaczeniami — dokonywanymi przez tzw. tłumaczy telefonicznych,
- programem Portugalski dla wszystkich.

Takie rozwiązanie pozwala na załatwienie formalności dotyczących procesu legalizacji
pobytu, jak również uzyskanie przez cudzoziemca informacji i pomocy w ramach jednego urzędu.
W chwili obecnej w Polsce brak takiej praktyki. Imigrant starający się o legalny pobyt w RP
jest zobowiązany dostarczyć wszystkie niezbędne dokumenty, niejednokrotnie złożenie
kompletnej aplikacji wymaga powtórnej wizyty w siedzibie organu.

Ciekawym elementem procesu legalizacji pobytu w Portugalii jest zaangażowanie
mediatorów kulturowych, którzy wywodzą się ze środowisk migranckich i są zatrudnieni
w One—Stop—Shop. Do ich zadań należy pierwszy kontakt z cudzoziemcem, który stara się
o uzyskanie legalnego pobytu w Portugalii. Mediatorzy kulturowi zatrudnieni w tej instytucji
nie są pracownikami administracji publicznej, nie zgłaszają się też indywidualnie do podjęcia tego typu pracy, zwykle posiadają doświadczenie we współpracy z organizacjami pozarządowymi i są przez nie rekomendowani.

W Polsce przy procesie legalizacji pobytu zaangażowani są jedynie pracownicy
administracji publicznej, pomoc ze strony organizacji pozarządowych następuje wyłączne
po zgłoszeniu się imigranta do takiej organizacji. Praktyka pokazuje, że cudzoziemcy, którzy mają
problem ze sprostaniem wymogom dot. uzyskania legalnego pobytu w Polsce, często sięgają
po pomoc pełnomocnika. Takie pośrednictwo wiąże się oczywiście z dodatkowymi kosztami
i zdarza się, że imigranci stają się ofiarami nieuczciwego pełnomocnika.

Problem bariery językowej, który stanowi przeszkodę w komunikacji pomiędzy cudzoziemcem a pracownikiem administracji publicznej, jest w Portugalii rozwiązywany nie tylko
poprzez zaproszenie do współpracy mediatorów kulturowych, ale również poprzez zorganizowanie linii telefonicznej świadczącej usługi tłumaczeniowe.

Infolinia skierowana jest do wszystkich cudzoziemców, którzy nie znają języka
portugalskiego, jak również do Portugalczyków, którzy ze względu na specyficzną sytuację
potrzebują pomocy w zrozumieniu cudzoziemca (np. lekarz). Obecnie grupa zaangażowana
w projekt liczy 54 tłumaczy, którzy pomagają w tłumaczeniu na język portugalski aż z 60 języków.

Z uwagi na fakt, że zgodnie z Konstytucją w Rzeczpospolitej Polskiej urzędowym językiem
jest język polski oraz w związku z ustawą z dnia 7 października 1999 r. o ochronie języka polskiego,
wszelkie formalności związane z procedurą legalizacji pobytu dokonywane są w języku polskim.

W przypadku nieznajomości języka polskiego niezbędna jest obecność tłumacza, ponadto
dokumenty sporządzone W języku obcym wymagają tłumaczenia dokonanego przez tłumacza
przysięgłego.

Informacje udzielane cudzoziemcom telefonicznie, bądź podczas ich wizyty w urzędzie,
przekazywane są zazwyczaj w języku polskim. Dobrą praktyką Wydziału Spraw Cudzoziemców Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie jest wsparcie pracownika udzielającego informacji cudzoziemcowi, który nie zna języka polskiego, przez pracownika urzędu po-
siadającego znajomość języka, którym posługuje się obcokrajowiec — działa to na zasadzie
pomocy koleżeńskiej.

Warto wspomnieć, że zarówno w Portugalii jak i w Polsce przeprowadzane były akcje
abolicyjne, mające na celu umożliwienie nielegalnym imigrantom uzyskanie tytułu pobytowego.
Równica polega na tym, że ostatnia abolicja w Portugalii miała miejsce w roku 2001, natomiast
w Polsce w 2012 r.

Dzięki ewolucji polityki migracyjnej Portugalii, a także wdrożeniu projektu One—Stop—Shop,
w chwili obecnej nie ma potrzeby przeprowadzania kolejnej abolicji. Walka z nielegalną
imigracją prowadzona jest np. poprzez kontrole pracodawców, mające na celu wykrywanie
tych nieuczciwych i tym samym zmniejszanie liczby cudzoziemców o nieuregulowanym statusie.

Przedstawiliśmy powyżej najważniejsze informacje dotyczące polityki migracyjnej oraz
procedur legalizacyjnych Republiki Czeskiej, Republiki Federalnej Niemiec oraz Portugalii.
Rozwiązania prezentowane przez wymienione państwa bez wątpienia się różnią, jednakże
wszystkie mają wspólny mianownik jakim jest prawo unijne, z którym muszą być zgodne.

Opracowując Dziennik dobrych praktyk zadawaliśmy sobie pytanie — czy spośród opisanych
państw można wybrać jedno — wzorcowe? Wydaje się że nie, a przynajmniej nie jest to takie
proste. Każdy przedstawiony kraj ma inną sytuację gospodarczą, inny podział administracyjny
i inne priorytety polityki migracyjnej, zatem wszelkie próby uszeregowania od najlepszego
do najsłabszego byłyby jedynie subiektywną oceną. W naszej opinii najważniejsze jest, że
wszystkie wizyty studyjne okazały się owocne, z każdej wracaliśmy bogatsi o zdobyte
doświadczenia i informacje, które posłużyły nam do przygotowania niniejszego opracowania. Oczywiście, podczas zaledwie kilkudniowej wizyty nie sposób dokładnie poznać wszystkie
ciekawe rozwiązania wdrożone w danym kraju, nie sposób odwiedzić wszystkie istotne instytucje
i organizacje, dlatego mamy nadzieję, że w przyszłości będziemy mieli okazję wrócić do Pragi,
Norymbergii i Lizbony by poruszyć problemy, które narodziły się podczas opracowywania
Dziennika dobrych praktyk.

Subskrybuje zawartość